朱苏荣:建议制定“金融机构破产法”

时间:2021-03-30 17:37 点击:104

作者|朱苏荣「全国人大代表 中国人民银行沈阳分行行长」

文章|《中国金融》2021年第6期

打好防范化解金融风险攻坚战、实现经济高质量发展目标、构建“双循环”新发展格局,离不开稳定的金融发展环境和高效的金融组织体系。随着金融行业自身发展和内外部环境发生变化,做好部分不能适应新时期发展需要的问题机构的退出工作,是提高金融治理水平、提升金融服务实体经济能力的必然课题。

当前《企业破产法》未针对金融机构的特点作出破产退出专门规定,涉及金融机构破产处置的法律法规仅有原则性、分散性的规定,金融机构破产处置程序缺乏明确的、系统性、可操作的法律依据。亟须制定“金融机构破产法”,明确问题金融机构接管、重组、撤销、破产处置程序和机制,实现风险处置程序与破产程序的有序衔接,推动问题金融机构有序退出。

立法模式兼顾行政主导和司法主导。从立法模式看,依据《企业破产法》对金融机构的原则规定和我国国情,以兼顾行政主导型破产和司法主导型破产的折衷模式更适合我国金融业发展和监管的实际需求。在金融机构破产程序中,涉及专业性、技术性的事项由监管部门来决定,而涉及破产金融机构财产或财产性权利确认、变更和终止的事项由法院来决定,这样的模式既快捷、灵活、权威,又能遵守司法程序的规定,有利于提高金融机构破产处置效率。

金融机构破产立法目的应具有包容性。金融机构破产涉及金融系统稳定性,需要与商业银行法、证券法立法目的保持兼容,比如规范企业破产程序、维护金融秩序、保护投资者合法权益、维护社会经济秩序和社会公共利益、促进社会主义市场经济发展等,将上述宏观金融稳定目标与微观破产程序公正、公平统一于“金融机构破产法”中。

明确金融机构破产适用相关标准。一是授权金融管理和监管部门制定金融机构的破产申请标准,不再适用普通企业的破产申请标准。二是明确规定只有金融管理和监管部门有权向人民法院提出重整或破产清算的申请,避免债权人或金融机构随意提出金融机构破产申请,维护金融稳定和金融安全。三是对金融基础性制度作出有针对性的明确规定。明确金融交易结算最终性,金融基础设施参与人进入破产程序的,破产管理人应按照金融基础设施业务规则继续履行已达成证券交易的交收义务。建立终止净额结算制度,破产金融机构参与的金融合约,可以豁免适用破产法中关于挑拣履行权和撤销权的规定,以更好地保护交易对手方的合法权益。明确金融机构“名义持有”的金融资产不属于破产财产,以保护金融资产实际持有人的合法权益。认可金融基础设施依法制定的参与人违约处理规则的效力,明确金融基础设施依法制定的参与者违约处理规则对参与各方具有约束力。

实现风险处置程序与破产程序的有序衔接。在“金融机构破产法”中明确风险处置期间已采取的处置措施,认可其法律效力。一是明确风险处置程序是金融机构破产申请的前置程序,只有经过风险处置的金融机构才可以进入破产程序。二是明确金融机构进入破产程序后,风险处置程序中的接管人(或行政清理组)继续担任其破产管理人。三是明确金融机构进入破产程序后,风险处置程序中的新增融资享有优先受偿地位,行政清理费用也可由债务人财产随时清偿。四是引入金融机构预重整机制,将金融机构庭外重组与庭内重整相结合,充分发挥现代破产制度激活市场活力、优化市场配置、注重预防和挽救的功能。

注意与其他法律做好衔接。制定“金融机构破产法”,并不意味着所有规则都要放在《金融机构破产法》中,将部分规则放到与之配套的司法解释、操作指引中,能够弥补统一立法的局限性并方便金融管理和监管机构结合宏观经济形势进行调整,以避免频繁修法带来的不稳定性、不确定性,实现金融机构破产立法目标。

加快构建与金融机构破产相关的个人破产制度。全国人大应加快制定个人破产法,给那些“诚实而不幸”的债务人豁免债务的机会,通过破产法实施、完善个人征信系统、民事执行程序、刑事法律等手段,打击逃废债务、欺诈破产、偏颇性清偿的行为,校正投机性债权人贷款和过度刺激金融消费者消费的不良动机,进而改变激励机制,从源头上防范金融机构风险。

建立金融机构破产制度配套机制。一是建立金融投资者保护基金方面,按照现有的监管框架,应对金融机构破产一般应该准备建立三大保护基金,即存款保险基金、证券投资者保护基金与投保者保护基金。目前已有证券投资者保护基金和存款保险基金,投保者保护基金也应尽快建立。可在今后条件成熟时,将三大保护基金予以合并,形成统一的金融投资者保护基金。二是关于金融机构财产的变现方面,需要政府支持以提高保全金融资产价值并配合处置、提供税收优惠政策,做好变现的基础准备。同时,建议对金融机构的无形资产进行评估,而不仅仅是评估有形资产,采取更加科学的评估方式。金融资产的变现,其特许权与金融牌照的处理应与破产金融机构员工的安置结合起来。


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